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12月20日，交通运输部公布了《收费公路管理条例（修订草案）》等三部新规，向社会公开征求意见。新规提高收费公路设置门槛，规定今后新建收费公路必须达到高速公路技术标准，新建一、二级公路和独立桥梁、隧道不得收费，车辆通行费“入不敷出”的省份不得新建收费高速公路。 随着新建公路向中西部地区和山岭重丘地区延伸，建设成本提高，项目收益下降，为了保障未来收费公路建设的可持续发展，对于投资规模大、回报周期长的收费公路，偿债期限可以超过30年。 未来以发展非收费公路为主 昨日，交通运输部网站公布了《公路法修正案（草案）》《收费公路管理条例（修订草案）》《农村公路条例（征求意见稿）》等三项新规，并将开展为期一个月的公开征求意见。 交通运输部相关负责人表示，近年来，随着国家财税体制、投融资体制等改革深入推进，收费公路发展的环境发生了深刻变化。面对新形势，为贯彻落实中央关于“深化收费公路制度改革，降低过路过桥费用”的部署要求，经深化研究，交通运输部形成了《公路法修正案（草案）》《收费公路管理条例（修订草案）》征求意见稿。 其中，《公路法修正案（草案）》充分考虑不同公路用户的需求，确立了“两个公路体系”的发展思路，即未来公路发展坚持以非收费公路为主，适当发展收费公路。明确村道为公路的一个组成类别，将县道、乡道、村道统称为农村公路，并明确了村道规划的编制主体、责任主体以及规划和命名编号等要求，为村道发展提供法律保障。此外，进一步规范了收费公路融资渠道。 新建一、二级公路和独立桥梁、隧道不得收费 《收费公路管理条例（修订草案）》是对现行条例的继承与发展。新规提出，未来收费公路设置门槛将提高，规定今后新建收费公路必须达到高速公路技术标准，新建一、二级公路和独立桥梁、隧道不得收费，车辆通行费收入无法满足债务利息和养护管理支出需求的省份不得新建收费高速公路。 为了保证收费公路路况良好，保障收费公路养护管理资金需要，新规还提出，政府收费高速公路债务偿清的，应重新核定收费标准，实行养护管理收费，并将建立差异化收费、收费标准动态评估调整机制。 此次征求意见的还包括新起草的《农村公路条例（征求意见稿）》。条例确定了村道范围，明确了县级人民政府的主体责任，完善了农村公路公共财政保障体系，实行“先建后补”“以奖代补”等投资奖补制度，建立农村公路管理县级、乡级人民政府行政首长负责制。条例重点解决地方政府主体责任难以落实、农村公路资金难以保障、养护能力不足等问题。 变化1 新建收费公路只能是高速公路 车辆通行费“入不敷出”的省份不得新建收费公路 《收费公路管理条例（修订草案）》提出，各省、自治区、直辖市人民政府应当根据公路发展规划，综合考虑经济社会发展实际需求、财政承受能力、债务规模、收支状况等因素，科学合理确定本行政区域内收费公路规模。其中，车辆通行费“入不敷出”的省份将不得新建收费公路。 记者注意到，根据新规要求，未来收费公路的设置门槛将得到提升，通过建立收费公路发展刚性控制机制，防范和化解债务风险。其中，明确了新建的收费公路只能是高速公路，停止新建收费一、二级公路和独立桥梁、隧道。同时，还将严格控制收费公路规模，要求各省级人民政府应当科学合理确定收费公路的建设规模，向社会公开相关信息，充分听取意见建议，并向国务院交通运输主管部门备案。公路项目的审批或核准部门按照收费公路规模进行立项审批或核准。 此外，防止盲目投资建设，实现收费公路良性发展，《收费公路管理条例（修订草案）》明确提出，车辆通行费收入无法满足债务利息和养护管理支出需求的省份不得新建收费公路。 变化2 高速路改扩建后可重定收费期 着眼中西部地区公路建设，改变“贷款修路、收费还贷”融资模式 在制定政府收费公路项目的偿债期限时，应当按照覆盖债务还本付息需求的原则合理设置。其中，经营性公路项目的经营期限，按照收回投资并有合理回报的原则确定，一般不得超过30年；对于投资规模大、回报周期长的收费公路，可以超过30年。此外，实施收费高速公路改扩建工程，增加高速公路车道数量，还可重新核定偿债期限或者经营期限。 对于制定《收费公路管理条例（修订草案）》的初衷，交通运输部表示，现行《条例》不适应深化财税体制改革和投融资体制改革的新要求，难以支撑收费公路可持续发展。此外，如果按照现行《条例》高速公路如果到期停止收费，将直接导致债务悬空，需要通过修订《条例》进一步优化、调整相关制度安排以有效防范和化解可能发生的区域性系统性金融风险。据悉，新规将彻底改变现行《条例》由交通运输主管部门“贷款修路、收费还贷”的融资模式。 另外，目前收费公路的规划项目筹融资能力明显减弱，但未来5－10年，我国公路仍将处于集中建设、加快成网的关键时期，随着新建公路向中西部地区和山岭重丘地区延伸，建设成本提高，项目收益下降，融资难度加大。不少收费公路项目按现行收费标准和收费期限难以获得投资回报，导致社会资本投资意愿不强，部分已纳入PPP项目库的建设项目难以落地。因此，亟须调整现行《条例》相关制度，保障收费公路可持续发展。 变化3 公路债务主体改为地方政府 去年全国收费公路通行费收支缺口4026．5亿元，加快政府债务偿还 记者注意到，根据《2017年全国收费公路统计公报》，2017年末，全国收费公路债务余额52843．5亿元，比上年末增加4288．8亿元。2017年度，全国收费公路通行费收入5130．2亿元，支出9156．7亿元，收支缺口4026．5亿元。 交通运输部表示，现行《条例》制度设计难以解决收费公路债务问题，债务风险不断累积。随着收费公路的快速发展，建设、偿债及养护管理成本不断增长，但收费标准基本延续上世纪九十年代水平，导致收入与成本倒挂，收支缺口呈逐年扩大趋势，累积债务余额也逐年扩大。 为此，《收费公路管理条例（修订草案）》在顶层设计上做出重要调整，将统借统还的主体由省级交通主管部门修改为“省、自治区、直辖市人民政府”，并将现行《条例》规定的“统一贷款、统一还款”修改为“统一管理”，具体包括统一举借债务，统一收费机制，统筹偿债来源，统一支出安排。 同时，将统借统还的范围限定为“偿债期届满的政府收费高速公路、经营期届满由政府收回的高速公路以及处于偿债期的政府收费高速公路”。通过统借统还模式，降低融资和运营成本，提高管理效率，增强政府偿债能力，加快债务偿还，降低债务风险。 变化4 高速路债务偿清仍可收养护管理费 40％普通公路路况中差，避免高速公路停止收费后“无钱养护” 交通运输部表示，经过30年的快速发展，高速公路网已基本成形并不断完善，未来养护任务越来越重，保障养护和运营管理资金成为必须解决的现实问题。目前，收费高速公路养护管理资金从通行费收入中解决，平均路况良好率为99．6％；但非收费普通公路养护管理资金通过燃油税资金解决，由于资金存在明显缺口，约有40％的普通公路路况处于中差水平。在燃油税难以满足普通公路养护资金需求的情况下，根本无力保障高速公路的养护管理需求。 据介绍，高速公路作为重要基础设施，其建设、管理、养护、运营需要持续、大量的资金投入。按照现行《条例》高速公路到期停止收费，将立即陷入“无钱养护”的困境，不仅无法保障提供高效、安全、快捷的通行服务，还会使路况水平下降。
为此，新制定的《收费公路管理条例（修订草案）》提出，将建立养护管理收费制度，保障高速公路可持续发展的资金需求。明确省、自治区、直辖市人民政府行政区域内所有政府收费高速公路债务偿清的，按照满足基本养护、管理支出需求和保障通行效率的原则，重新核定收费标准，实行养护管理收费，保障养护管理资金需要，保持路网运行平稳。（裴剑飞）
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