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2021年7月24日，市场监管总局依法对腾讯控股有限公司（以下简称腾讯）收购中国音乐集团股权违法实施经营者集中行为作出行政处罚决定，责令腾讯及其关联公司解除独家版权、停止高额预付金等版权费用支付方式等，恢复市场竞争状态。该案直击中国境内网络音乐播放平台市场的“竞争痛点”，着眼打破独家版权和停止高额预付金的版权费用支付方式，终止最惠国待遇条款，重塑相关市场竞争格局，对我国网络音乐产业持续健康发展必将产生深远影响，不仅彰显了中国反垄断执法机构坚决维护平台经济领域公平竞争的态度和决心，对中国反垄断执法发展也具有十分重要的标志性意义。 一、释放监管红利，首次对违法实施后的经营者集中采取恢复竞争的必要措施 本案是《反垄断法》实施后对违法实施经营者集中采取必要措施恢复市场竞争秩序的第一起案件。经营者集中反垄断审查是从源头避免竞争损害、防止市场垄断的重要制度安排。对达到申报标准的集中，经营者有义务及时向反垄断执法机构申报，未依法申报违法实施集中，应当承担相应的法律责任。我国《反垄断法》第四十八条明确规定，“经营者违反本法规定实施集中的，由国务院反垄断执法机构责令停止实施集中、限期处分股份或者资产、限期转让营业以及采取其他必要措施恢复到集中前的状态，可以处五十万元以下的罚款。” 2020年底以来，市场监管总局已经对多起平台企业违法实施的经营者集中作出处罚，警示从事经营者集中的企业要加强反垄断合规管理工作，依法进行经营者集中申报，维护良好市场竞争格局。从本案《行政处罚决定书》可以看出，集中行为发生后，集中后相关实体市场份额提升，版权资源进一步整合，相关市场主要竞争对手减少，市场集中度增加，网络音乐播放平台的市场进入壁垒提高，消费者福利可能受到损害。市场监管总局从参与集中的经营者在相关市场的份额、控制力、集中度以及集中对市场进入和消费者影响等因素，充分评估了交易对市场竞争的影响，认定本案对中国境内网络音乐播放平台市场具有或者可能具有排除、限制竞争的效果。 为恢复公平竞争的市场秩序，市场监管总局准确适用《反垄断法》第四十八条规定，依法责令腾讯及其关联公司不得与上游版权方达成或变相达成独家版权协议或其他排他性协议、不得要求或变相要求上游版权方给予当事人优于其他竞争对手的条件、不得通过高额预付金等方式变相提高竞争对手成本，排除、限制竞争，并对腾讯依法申报经营者集中、依法合规经营提出明确要求。这是本案的最大亮点，也是本案处罚决定的最大意义所在，充分体现了市场思维和法治精神，彰显了反垄断执法机构的专业性和对平台经济发展规律的深刻把握。 二、坚持发展和规范并重，构筑国家竞争新优势 中央财经委员会第九次会议强调，要从构筑国家竞争新优势的战略高度出发，坚持发展和规范并重，更好统筹发展和安全、国内和国际，促进公平竞争，反对垄断，防止资本无序扩张。平台经济是我国经济发展的新动能。监管执法的最终目的，是为了进一步激发平台企业的创新动力和发展活力，实现平台经济规范创新持续健康的高质量发展，构筑国家竞争新优势。 本案处理是上述原则的贯彻落实和生动体现。总体上看，网络音乐播放平台市场仍然是一个新兴产业，发展方兴未艾；相关企业不仅需要在中国境内市场上发展壮大，更需要“走出去”到国际市场上竞争拼搏。在对经营者集中案件附加限制性条件的选择中，如何既能够解决企业并购带来的排除、限制竞争影响，又能够充分激发企业创新动力、实现行稳致远，监管尺度的把握十分重要，考验着反垄断执法机构的智慧。本案中，市场监管总局在作出处理时，没有选择“限期处分股份或者资产、限期转让营业”等结构性救济处罚措施，而是精准采取行为性救济措施，从打破独家版权、规范版权支付方式等角度入手，在保护市场公平竞争、为行业发展带来强劲活力的同时，也有利于维护企业核心竞争力，为平台企业争取更多发展机会和更广阔的发展舞台奠定坚实基础。 三、精准解决竞争痛点，重构网络音乐播放平台市场竞争生态 在平台经济领域，因其独特的跨界竞争、动态竞争、“赢者通吃”、高度聚集化等特点，有关行为的竞争影响更加复杂，是全球反垄断执法机构面临的共同挑战。 平台作为双边或者多边市场，平台一边的资源投入，对于平台发展往往具有十分重要的意义。在网络音乐播放平台的市场竞争中，正版音乐版权是平台运营的核心资产和关键性资源投入。获得独家授权的音乐平台可以决定是否向竞争对手平台转授权，以及转授权的价格、范围等，造成了音乐版权资源具有一定排他性。腾讯通过独家版权代理，增加了网络音乐平台获取版权内容的交易环节，提高了新进入平台获取正版音乐内容的成本，对其他竞争性平台获得必要的版权音乐内容形成了一定程度的“原料封锁”，提高了市场进入壁垒。因此，我国反垄断执法机构在腾讯收购中国音乐集团股权违法实施经营者集中案中选择处罚救济措施时，采取了要求腾讯不得与上游版权方达成或变相达成独家版权协议等一系列必要措施，让相关市场的竞争者均有公平触达上游版权资源的机会，将竞争的焦点从利用资本优势非理性抢夺版权资源回归到创新服务水平，提高用户体验的理性轨道上来，对促进相关平台企业以高水平竞争实现高质量发展，具有十分重要的意义。同时，本案针对独立音乐人、新歌首发等保留了独家形式，有利于保护平台投资积极性，扶植和丰富本土音乐，促进我国相关文化产业高质量发展。 同时，长期以来我国网络音乐版权费用计费模式不合理、预付金过高等问题被业内诟病较多。当前采用高额预付金+收入分成的方式变相抬高相关市场进入壁垒，不利于产业创新发展。通过对本案附加限制性条件，要求腾讯基于版权实际使用情况等进行谈判要价，有利于与国际接轨逐步实现“按实际使用情况结算版权费用”的目标，在维护市场公平竞争的同时进一步减轻国内平台企业向境外版权商支付版权成本的负担。 如上分析，本案的最大亮点是责令腾讯及其关联公司采取必要措施恢复相关市场竞争状态，依照现行《反垄断法》，本案处以50万元罚款已是相关违法行为罚款的上限。据悉，新修订的《反垄断法》草案已大幅提高对违法实施经营者集中行为的处罚力度，待公布实施后，将进一步提高对此类违法行为的惩处力度。 四、关注平台经济领域市场竞争状况，持续强化平台经济领域反垄断监管执法 平台经济已经成为全球最重要的商业模式和新型经济形态，并引发了经济社会各领域的“数字蝶变”，超级平台成长迅速、规模巨大、业务范围宽广，正在改变着人们的社会生活和经济生活，拥有很强的社会动员能力和社会秩序塑造能力，在给社会带来效率改善和消费者福利增加的同时，也可能带来了如损害个人隐私等一系列明确或潜在的风险，其中竞争风险的规制问题已引发全球关注。例如，2021年7月9日，美国发布了一项行政命令，旨在建立一个“全政府”的机制，以加强经济竞争，防止科技行业和其他行业的反竞争行为。其中引人注意的是，该行政命令特别强调将利用反垄断相关法律应对新行业和新技术带来的挑战，包括占主导地位的互联网平台的崛起，特别是它们源于连续的合并、对新生竞争者的收购、数据的聚合、非公平竞争、对用户监控以及网络效应的存在。 平台具有以数据为生产要素、数字技术为支撑、多边性、开放性、资源配置独特性以及网络效应、锁定效应与杠杆效应等特征，我国反垄断执法机构应基于我国相关市场竞争状况、平台的市场力量、所从事的行为以及行为对竞争、消费者福利的影响等，主动对平台所在市场进行持续性市场调研和市场竞争状况研究，密切关注平台从事的可能产生竞争风险的行为，尤其是对初创企业的扼杀式并购等。 同时，我国反垄断执法机构还应对平台经济领域典型反垄断案件的后续效果进行跟踪评估，以判断反垄断处罚措施对市场的影响，评估反垄断执法机构对违法实施集中的行为所采取的救济处罚措施对市场竞争的后续影响和对行业发展的影响，以进一步增强反垄断监管执法的科学性和精准度，推进我国平台经济领域的反垄断立法、执法以及竞争合规水平不断提高，防止资本无序扩张，推动平台经济规范健康持续发展。
（作者：孟雁北，中国人民大学法学院教授，国务院反垄断委员会专家咨询组成员） |
