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村民自治—— 民主新风起阡陌 本报记者 李海涛 杨瑞雪
浙江省衢州市柯城区姜家山乡11个村的8000村民一大早便纷纷离开家门，到村委会直接选举产生新一届村民委员会主任。资料图 大事记 1980年，广西宜山县出现第一个由农民自发组织建立的村民委员会。 1982年，第一次在宪法里提出了村民委员会的概念，确认了村民委员会的法律地位。 1987年，《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》审议通过。 1990年，民政部发出《关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知》，全国各地普遍开展了村民自治示范活动。 1997年，村民自治的基本内容即“四个民主”写入党的十五大报告。1998年，《中华人民共和国村民委员会组织法》审议通过。 2007年，党的十七大报告把“基层群众自治制度”确立为我国社会主义民主政治的四项制度之一和中国特色社会主义政治发展道路的重要内容。 2009年，中办、国办联合发出《关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》，首次对贿选的概念做出界定。同年，村务公开和民主管理“难点村”治理在全国开展。 2015年，中办、国办印发《关于加强城乡社区协商的意见》，进一步明确了城乡社区协商的重要地位和作用。 2016年，中办、国办印发《关于以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点方案》，各地进一步完善农村基层自治体系。 2017年，中办、国办印发了《关于建立健全村务监督委员会的指导意见》，加强村级民主管理和监督。 2017年，十九大报告提出实施乡村振兴战略，加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。 2018年，中央1号文件要求深化村民自治实践。坚持自治为基，加强农村群众性自治组织建设，健全和创新村党组织领导的充满活力的村民自治机制。 40年前，安徽小岗村18位村民在“包产到户”契约上按下红手印，拉开了中国改革开放的大幕；38年前，广西合寨村的85位村民选出全国第一个“村民委员会”，并在“村规民约”上按下红手印，开启了我国基层民主政治建设的新篇章。 当年，从一个小山村走来的村民自治，与包产到户、乡镇企业一道，被誉为中国农民的三大历史性创造。而今，以中国共产党领导下的村民自治为主要内容的基层群众自治制度，已成为中国特色社会主义基本政治制度之一，村民自治的内容和形式不断深化创新，亿万农民在实行自我管理、自我教育、自我服务的同时，享有着更加广泛的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督权利。 站在改革开放40周年的节点上回望，村民自治走出了一条农民自主创造与国家指导规范的互动之路，一条民主政治进步与经济制度变革的协同之路，一条培育民主意识与维护农民利益的民心之路，一条管理民主与治理有效的发展之路。这个我国最直接、最广泛、最生动的社会主义民主实践，不仅是我国农村改革大潮的重要组成部分，也将成为新时代推动乡村振兴和农村社会治理现代化的关键环节和力量源泉。 一条农民自主创造与国家指导规范的互动之路 “这些年村里不断拓展村民自治文化效应，举办乡村旅游节，吸引了很多游客。”站在村头那棵百年大樟树下，合寨村村主任兰锋笑着说，“谋划好乡村振兴蓝图，带领乡亲们共同致富奔小康，就是我们致敬改革开放40周年的最好方式。” 樟树不语，却是历史的见证者。1980年2月5日，广西宜山县合寨村果作屯召集村民选举村干部，在五人合抱的大樟树下，村民用卷烟纸做选票、竹米筒作票箱，以无记名差额选举的方式，选举产生了我国第一个村民委员会，成了我国“村民自治第一村”。 如同小岗村民摁下红手印开展“大包干”一样，广西合寨村的村民自治也是迫不得已的自发之举。 1979年春，合寨村村民自发开展包产到户，原本负责生产生活管理的生产队干部一下成了“空架子”。而地处三县交界地带的合寨村，治安本就一般。分田过后两三个月，村庄治安乱象就开始冒头：聚众赌博，偷盗成风，乱砍滥伐，甚至还有人拐卖妇女。 果地屯、果作屯两个自然村村民率先自己组织起来，成立治安联防队，村外搞好防范、村内自我约束，社会秩序很快就稳定下来。看到好处的村民要求将这一组织固定下来，但带头人既没有上级授权，也不能自我任命，群众选举就成了必然选择。 “城市人叫居民，有居民委员会。我们是村民，就叫村民委员会。”合寨小学教师蒙光新的提议得到了大家的响应。村委会班子沿用过去生产队的设置，主任一正二副，再加上一个会计和一个出纳。 就这样，刚刚吃上饱饭的合寨村村民，在懵懵懂懂中定下了村委会的名称、架构、职能和选举方式，集体修改讨论通过了“村规民约”，揭开了中国农民“直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己幸福生活”的序幕。 广西宜州地区建立村委会的做法很快就引起了中央有关领导同志和部门的重视，中央政法委、全国人大和民政部相继组建调查组赴宜州调查。1981年8月，中共中央36号文件明确指出，近年来有些地方建立的村民委员会是群众性自治组织，经验是成功的，要有计划地开展试点。 仅仅在4个月之后，在农村设立村民委员会就被写进了1982年新修订颁布的《宪法》，确立了其基层群众性自治组织的宪法地位，对于村民自治的发展具有决定性意义，标志着国家以制度安排形式对农村基层治理体系作出调整。 1987年11月22日，是一个值得纪念的日子。被称为村民自治“灵魂”的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》获得通过。这部试行法从起草到通过用了近5年时间，上了全国人大1次全体会议、3次常委会议，其间激辩争议在建国以来的立法史中也是少有的。 此后10年，村民自治试验在全国各地蓬勃发展。这一时期，农民的民主创造精神得以充分发挥，呈现出“百花齐放，争奇斗艳”的喜人局面：建立村民代表会议制度，解决民主决策问题；建立村务公开制度，解决民主监督问题；制定村民自治章程，解决村民自我管理问题；建立村委会选举秘密划票室，确保村民表达个人意愿……“村民自治完成了从上到下制度体系框架的搭建，认识从分歧较多到逐步统一，实践从示范探索到基本普及。”民政部基层政权和社区建设司司长陈越良说。 据介绍，截至1995年年底，全国共确定村民自治示范县（市、区）63个，示范乡镇3917个，示范村82266个。民政部在总结各地经验的基础上，将村民自治概括为民主选举、民主决策、民主管理和民主监督“四个民主”，并被写进了党的十五大报告，上升为规范党和国家政治生活的基本要求。 1997年，试行10年之久的村民委员会组织法在九届人大常委会第五次会议上修订通过，正式成为国家法律。该法大量吸收了农民群众在民主选举方面的实践创造，将“海选”模式、实行差额选举、设定罢免程序等变成法律条文，民主选举成为村民自治的重要内容。 一条民主政治进步与经济制度变革的协同之路 中国农民基于对好日子追求的创新精神是融于血脉的，给予一定自主权就能激发出惊人的创造活力，成为改革的先行军。合寨村村民自治的探索看似是一个偶然的局部探索，实则是一个全局的必然。土地分户经营的家庭联产承包责任制，直接动摇了“三级所有，队为基础”的人民公社管理体制，“分田到了户，不再要干部”，农村出现了因“组织真空”而产生的混乱问题，亟需建立与新经济体制相适应的基层组织。 正当村民自治制度体系日渐健全之时，外部环境的变化却给制度推行带来严峻挑战。上世纪90年代中后期起，计划生育、税费收取、殡葬改革等行政任务不断压向村委会，“千斤重担万人挑，人人肩上有指标”，村委会日趋行政化，村民自治日趋形式化，村民自治的深化发展迫切需要新的历史机遇。 进入新世纪，以减轻农民负担、保障农民合法权益为目的的税费改革成为推进村民自治走向新阶段的契机，村委会行政化态势也得以扭转，各种行之有效的村民自治形式又在我国农村大地上开始了新的探索。 华中师范大学中国农村研究院名誉院长徐勇认为，中国的村民自治产生于农村经济体制改革，特别是所有权与承包权的分离。村民自治作为一种治理方式，一直与产权改革相伴随。近年来，中国农村的产权改革进一步深化，实行所有权、承包权和经营权三权分置。土地如何流转、集体产权如何量化具体化，都关系着广大农民的切身利益。村民自治则为解决这些问题提供了基本的组织制度基础。 “随着国家宏观环境的变化，村委会的行政化压力有所减轻，村民自治形式日趋多样化。村民自治从重‘选人’到重‘议事’，大家的事情大家议，大家的事情大家办。各种协商议事监事的自治形式日益丰富，且在新农村建设和乡村振兴中发挥着重要作用。”徐勇说，一些地方则在政府主导下积极探索农民参与治理公共事务的形式。其突出特点是“重心下移”，将村民自治的重心下沉到村民小组或者自然村，即便于村民自治的层面。为了寻找最合适的村民自治单元，一些地方还提出了“利益相关、地域相近、规模适度、文化相同、便于自治”等标准。 2012年，相隔千里的湖北秭归县和广东清远市，不约而同地将村民自治单元划定为自然村，党组织建设、农村公共服务也一并下移。村民大会在家门口就能开了，参加的人也多了，甚至在田间地头的聊天中就能把事情解决，村民自治焕发出新的活力。 “这种将大单元的村民自治延伸至小范围的村落，构建村党组织领导下的村民委员会、村落理事会、村民村务管理模式，不但改变了部分地方村民自治流于形式的问题，还将村民自治落实得更加具体有效，形成了多层次立体式的村民自治体系。”秭归县委常委、组织部长赵万华认为，通过发挥农民的主体作用，彻底改变了过去由乡镇党委政府提要求、各个村分任务的局面，激发出农民内生动力，农村面貌得到了快速改变。 一条培育民主意识与维护农民利益的民心之路 习近平总书记指出：“我们要坚持和完善基层群众自治制度，发展基层民主，保障人民依法直接行使民主权利，切实防止出现人民形式上有权、实际无权的现象。” 全面推进村级民主选举，把干部的选任权交给村民；全面推进村级民主决策，把重大村务的决定权交给村民；全面推进村级民主管理，把日常村务的参与权交给村民；全面推进村级民主监督，把对村干部的评议权和村务的知情权交给村民；全面推进城乡社区协商，村民的事情村民商量着办……党中央的一系列决策部署，有力推动了村民自治制度在探索中逐步完善，基本实现哪里有群众的利益，村民自治的内容就延伸到哪里；哪里有公共决策，村民自治的范围就拓展到哪里。 河南邓州“四议两公开”工作法、宁夏中宁“五牙子章”村级民主理财模式、广西扶绥“公推直选”与村“两委”联动选举、江苏太仓村民小组代表会议制度、山东日照东港区村务大事村民公决制度、安徽望江村民理事会、广东云浮“乡镇、村、村民小组”三级理事会、贵州威宁七里冲村“村委会+村民理事会（自管委）+十户一体”三级自治体系、浙江德清阳光村务“七步法”等种种制度创新，切实保障了农民的知情权、决策权和监督权，避免了“选举时有民主，选举完没民主”，将民主变成了实实在在的东西。 村民自治的内在价值，也在实践中不断展示自己的力量。1991年，吉林省梨树县双河乡平安村为中国基层民主贡献了一个重要的词汇——“海选”。那年平安村村委会进行换届选举，在确定村委会主任候选人时发生分歧：基层组织提名的候选人，村民不满意；而村民联名推举的候选人，基层组织又不认可。问题反映到县里，有关部门的态度是“不划框、不定调”，把确定候选人的权力完全交给村民。一个个面朝黄土背朝天的农民，走上前台一板一眼地发表“治村演说”争取选票，成为我国基层民主自治制度建设中最具标志性意义的事件之一。 在广大农村，人们越来越看重手中选票行使的民主权利。每当村委会换届选举时，总有一些场面令人难忘：在外做生意的人风尘仆仆赶回村里，就是为了投上神圣一票；老人、妇女带着孩子，全神贯注地聆听竞选演讲，想知道候选人到底能为村里做点啥；许多村民熬到深夜，就为了亲眼看看选举结果……三年一次的村委会换届选举，不仅推动着基层治理走向民主化，更成为民主政治的“练兵场”，增强了广大农民的民主意识，夯实着整个国家民主发展的基石。 民政部提供的数据显示，截至2017年底，全国农村普遍开展了9轮以上村委会换届选举，村委会选举实现省级统一届期、统一部署、统一指导、统一实施。98%以上的村委会依法实行直接选举，无记名投票、公开计票、设置秘密写票处、竞职演讲等普遍实行，村民参选率达到95%。全国31个省（区、市）全部制定了有关村委会选举的地方法规。选举涉及全国56万多个村、5亿多农民。选举的自由度、公开性、竞争性逐步增强，总体进展有序，效果良好。 在早期的村民自治实践中，村民会议作为民主决策的机构，发挥了重要作用。根据村庄规模扩大、外出务工经商人员增多和村民会议难以召开的实际情况，一些地方创造了设立村民代表会议制度，并在全国推广。目前，全国35%的村每年都召开村民会议，57%的村每年都能召开1次以上村民代表会议。一些地区还探索建立了村民理事会、民主理财小组、民主赶集日等，丰富了村级民主决策的内容和形式。凡涉及村民利益的重要事项，如村集体的土地承包和租赁、集体企业改制、集体举债、集体资产处置、村干部报酬、村公益事业的经费筹集方案和建设承包方案等，都由村民会议或村民代表会议讨论，按多数人的意见作出决定。 《村民委员会组织法（试行）》实施过程中，农民群众在制定和实施村规民约的基础上，创造了更为规范、更有利于村民自治的村民自治章程。1989年，山东省章丘市率先形成了全国第一部村民自治章程《村民自治章程》，依法建制，以制治村，民主管理。村民自治章程以上合国家法律，下符村情民意为原则，详细制定了村级民主管理的事项，迅速在全国范围推广完善，成为指导村民行为的规范，以及干部开展工作、处理问题的依据。截至2017年底，全国98%的村制订了村规民约或村民自治章程。广大农民群众依托民主制定的《村民自治章程》，自我管理、自我教育，极大地完善了村民自治的具体措施和手段。 随着村民自治的深入开展，村务公开和民主管理工作地位日益重要，实践中也取得积极进展。民主决策、村务公开、民主评议、村干部和村民委员会定期报告工作、村干部离任审计等活动广泛开展，规范了村务管理，加大了对村干部的监督约束。不少地方创立了村民监事会、“民评官”以及民主评议日等形式，推动民主监督的深入发展。 当前，农村普遍建立了村务监督委员会等形式的村务监督机构，村务公开制度已经普遍推行，群众可以通过公开栏、会议、明白纸等方式了解自己关心的问题，依托村务监督委员会，通过民主评议、任期或离任审计、辞职罢免等制度监督和约束村委会干部，对干部实行有效的监督。全国每年约有170万名村干部进行述职述廉，对23万多名村干部进行经济责任审计，村民评议村干部近209万人次。 一条管理民主与治理有效的发展之路 党的十八大以来，党中央在推进乡村治理体系和治理能力现代化进程中，大力倡导自治为基的理念。党的十九大提出的“三治结合”乡村治理体系，将村民自治提升到推进国家治理体系和治理能力现代化的战略高度。 “2006年提出新农村建设的20字方针中包括‘管理民主’，2017年提出的乡村振兴20字方针中将‘管理民主’提升为‘治理有效’。”在徐勇看来，治理有效显然是比村民自治和基层民主的内容更为丰富的范畴，它包括国家治理乡村的大政方针、中国共产党基层组织的有效领导、地方和基层人民政府的有效管理，以及广大村民的有效参与等。 进入新时代，村民自治被置于乡村有效治理的体系之内，成为治理有效的重要基础。无论是基层民主，还是有效治理，最终都要体现为广大村民根本利益的实现，都要求作为政治主体的广大村民的积极参与。近年来出台的一系列有关村民自治的政策措施，无不以治理有效为目标导向。 2015年，中办、国办印发《关于加强城乡社区协商的意见》后，以村民（代表）会议为主要载体的民主协商实践深入开展。30个省（区、市）出台贯彻落实政策性意见，各地积极引导多元主体广泛参与村级议事协商，协商主体包括基层政府及其派出机关、村党组织、村民委员会、村务监督委员会、村民小组、驻村单位、农村集体经济组织、农民合作组织和当地居民、非户籍居民代表以及其他利益相关方等。 以天津宝坻区“民主协商议事会”、山东日照市“社区分层民主协商”等为代表的民主协商，为新型农村社区找到了容纳多种经济结构、多元组织形式、多重村民户籍身份的自治方式，有效保障了农民群众在日常生产生活中广泛持续深入参与的权利。2017年，民主协商被写入十九大报告，村民自治的内容从“四个民主”增加为“五个民主”，“民事民议、民事民办、民事民管”的基层协商格局正在形成。 2016年，中办、国办印发《关于以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点方案》后，民政部联合中央组织部、中央农办、发展改革委、财政部、农业部部署开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点工作，积极探索村民自治的有效实现形式，保障村民能够在关系切身利益的问题上充分表达意愿、开展民主协商议事、参与监督管理等自治活动。 2017年，中办、国办印发《关于建立健全村务监督委员会的指导意见》，进一步完善了民主监督，进行了制度设计。在村党组织的领导下，全面建立健全村务监督委员会，对村民委员会的工作进行监督，是村民自治制度的重大发展。 2018年中央1号文件聚焦实施乡村振兴战略，明确提出要深化村民自治实践。在党的领导下，生根发芽、成长壮大于广袤乡野大地的村民自治制度，正在日益走向成熟和规范，必将逐步成为推动亿万农民群众参与多村振兴、中华民族伟大复兴的最广泛、最可靠、最牢固的力量源泉，不断续写出绚丽的崭新篇章。 |
